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城市湿地管理须健全湿地保护法律体系

湿地被誉为“城市之肺"。然而在气候变化、城镇化和工业化的多重压力下,我国的城市湿地正面临着数量减少、功能弱化的严峻挑战。为何城市湿地屡被破坏?城市湿地管理存在哪些问题?从城市管理角度来看,如何加强城市湿地保护?本版特约请相关人士撰写文章,以飨读者。
  湿地是处于水域与陆地过渡地段的特殊生态系统,其种类繁多。其中,城市湿地是按地域分类的一个湿地子集,具体指分布于城市(镇)地域内的各类湿地。
  现阶段,我国城市湿地管理面临气候变化、工业化和城市化进程加快等多重压力,存在着重开发、轻保护,法制建设滞后以及多头管理等诸多问题,急需加强城市湿地管理的科学化和系统化能力建设。这不仅有利于发挥湿地的各项功能,而且对城市生态环境保护、城市可持续发展以及生态文明建设具有重要的现实意义。
城市湿地面临多重严峻挑战
  从全球来看,湿地面积减少、功能下降以及生物多样性锐减等现象广泛存在。在我国,湿地特别是城市湿地的健康发展正面临严峻挑战。
  气候变化已经并将继续对湿地分布和功能造成不利影响。气候变化通过作用于湿地的面积、结构与分布,进而对湿地生态系统的物质和能量循环、生产力、生物多样性等功能产生重要影响。
  温度、降水与蒸发量变化是影响湿地分布和功能的主要气候因子。温度升高会显著减少湿地面积。欧洲南部半干旱地区的湿地研究表明,气温升高3℃~4℃,适于水生植物生长的湿地面积在5年之内将减少70%~80%。加拿大的相关研究显示,区域年均气温升高3℃,将导致56%的流域湿地消失。降水和蒸发量变化会大幅度改变湿地面积,干旱和半干旱地区的湿地对此尤为敏感。美国的一些研究发现表明,降水、蒸发及蒸腾变化只要改变地表水或地下水位几厘米,就足以让湿地萎缩或扩展。
  城镇化进程已对湿地环境保护构成严重威胁。受快速城镇化的影响,城市湿地普遍具有分布不均匀、面积较小、孤岛式的斑块特征,且斑块之间的结合度下降,增加了湿地内部生境破碎化的程度。与其他类型的湿地相比,城市湿地受到的干扰以人为干扰为主,对湿地物质生产功能及社会服务功能的过度开发利用常常超出了湿地的自然容量,造成湿地数量减少、功能弱化。以南京市为例,近些年来其湿地面积大为减少,交错带或城市内的湿地逐渐替代乡村内河流湿地。在新城区及交通线周围,湿地受到的干扰尤为严重。
  快速工业化导致城市湿地生态环境日益恶化。工业化进程对城市湿地的影响主要表现在废水排放所造成的湿地水环境质量下降、水生态恶化。由于工业生产废水、生活污水以及农业生产中化肥和农药流失等对湿地水体的污染,致使湿地出现水体富营养化,导致湿地生态环境发生明显改变,生态功能减弱甚至消失。同时,以湿地为栖息地和繁殖地的动植物也会受到严重影响,其食物链减少或异常,生物群落组成结构发生改变。此外,工业占地也会造成湿地面积减少。
城市湿地管理存在的主要问题
  除了面对气候变化的自然干扰,以及工业化、城镇化等社会经济活动的人为扰动,城市管理者还需正视管理实践中存在的一些问题。
  对城市湿地复合生态系统属性缺乏科学认知,导致重开发、轻保护现象屡见不鲜。
  城市湿地是一个兼具自然生态功能、经济生产功能和社会服务功能的复合生态系统。城市湿地管理的前提,是要对其复合生态系统属性进行科学认知,并理解城市湿地各类功能的发挥有赖于各子系统的协调发展。
  在一个健康的城市湿地系统中,自然生态功能子系统是整个城市湿地存在的基础和关键。经济生产功能和社会服务的有效发挥要以自然生态功能子系统的正常运转为前提。经济生产功能和社会服务功能的大小强弱,则由自然生态功能子系统的阈值来决定。超出了自然生态功能子系统的功能阈值,城市湿地的经济生产功能和社会服务功能,从短期来看可以获得较高产出,但从长期来看是不可持续的,且有悖于生态文明建设。因此,城市湿地系统实现可持续发展的必要条件是各功能子系统和谐共生,并且一项功能的实现不能以牺牲其他功能为代价。
  纵观国内城市湿地的管理实践,不少城市管理者由于对城市湿地保护与开发之间关系的片面理解,在经济利益驱动下,置生态环境承载力于不顾,将城市湿地作为旅游、水产养殖等开发活动的对象,借生态旅游的名义搞掠夺式开发。
城市湿地管理法制建设有所进展,但难掩无法可依的尴尬局面。
  我国湿地保护工作起步较晚,目前涉及湿地、水、土地、野生动植物等资源保护的法律达20多部,但还没有一部针对湿地生态系统的全国性立法。截至2012年,在无湿地立法的情况下,黑龙江、甘肃、湖南等11个省份依据相关文件精神,针对湿地保护进行了地方立法。包头和武汉等也制定了专门性法规。我国早于2001年左右就已启动国层面的湿地保护条例制订,但是《国湿地保护条例(征求意见稿)》已几易其稿,目前尚无出台的时间表。
  由于缺乏关于湿地的专项法律,造成了目前湿地资源管理权分散和部门分割的尴尬局面。这不仅容易造成城市湿地资源的过度利用和生境的破碎化,而且给湿地保护和管理工作增加了难度。
多头管理的机制安排,造成不同利益相关者之间竞争多于协作。
  城市湿地具有诸多功能,这些功能的需求者也就是城市湿地的利益相关者。与其功能分类相对应,城市湿地利益相关者也可分为3类:自然生态主体、经济活动主体和社会活动主体。
  自然生态主体,也即湿地自身。湿地自身的功能需求就是其生态需求。只有保障数量足够和质量达标的生态用水量,城市湿地才能实现其自然生态功能。湿地自身的功能需求有一定的阈值,过多或过少的供给都会妨害其功能的实现。林业、环保、水利等政府部门是自然生态主体在现实中的代言人。
  经济活动主体,主要指各产业部门如农户、工业企业、旅游业等。经济活动主体对城市湿地的直接功能需求是经济生产功能,要以此获利。显然,经济活动主体的这一功能需求是没有上限的,总是希望将利益大化。但是,城市湿地的经济生产功能要受限于其自然生态功能的大小,所以需要由相关部门来协调。发改委、农牧局等政府部门常常是经济活动主体的利益协调人。

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